Eine wirksame Verhinderung der Geldwäsche wird durch ein allgemeines Vollzugsdefizit in der Europäischen Union ausgebremst


Das Jahr 2018 scheint in Sachen Geldwäschebekämpfung unter keinem guten Stern zu stehen. Die baltischen Staaten sind wegen einer Reihe von Bankenskandalen um Geldwäsche in den Schlagzeilen. In der Vergangenheit standen lettische Banken wiederholt im Verdacht, Gelder aus illegalen Quellen entgegengenommen und weitertransferiert zu haben. Zuletzt geriet im Februar 2018 die damals drittgrößte Bank ABLV wegen Geldwäsche ins Visier von US-Finanzbehörden und der Europäischen Zentralbank (EZB).In der Zwischenzeit wurde ihr die Lizenz entzogen. Die ABLV ist kein Einzelfall. Nach Angaben der lettischen Finanzaufsicht gab es Anfang März 2018 unter den Kunden der Banken in dem baltischen Staat mehr als 26.000 Briefkastenfirmen, die keine Geschäftstätigkeit in diesem Land entfalteten. Diese dienen häufig dazu, den wahren Eigentümer oder die Herkunft von Vermögenswerten zu verschleiern

Im Nachbarland Estland war im April 2018 die Versobank an der Reihe. Ihr ist zwischenzeitlich auch die Lizenz entzogen worden. Sie ist eine estnische Tochtergesellschaft der größten dänischen Bank, der Danske Bank. Ihr wird vorgeworfen, mehr als 8 Milliarden Euro gewaschen zu haben. Einige Danske-Manager sind deshalb zurückgetreten, der Kurs der Bank ging in den Keller und die dänische Regierung bekundete, die Gewinne aus den mit Geldwäsche verbundenen Geschäften beschlagnahmen zu wollen. Der Sachverhalt ist noch nicht völlig aufgeklärt; Zwischenberichte lassen vermuten, dass das Volumen der gewaschenen Gelder noch größer ist als bisher bekannt. Ein Whistleblower soll die Konzernzentrale bereits 2013 auf den Sachverhalt aufmerksam gemacht haben. Geschehen ist aber nichts.

Die EU-Bankenaufsichtsbehörde (EBA)1 hat im Juli 2018 Malta eine mangelnde Umsetzung der EU-Geldwäscherichtlinie vorgeworfen. Es gebe „allgemeine und systematische Unzulänglichkeiten“ bei der Anwendung der EU-Regeln. Die EBA hatte das Vorgehen der Malteser Behörde zur Ermittlung von Geldwäsche (FIAU) bei der Untersuchung von Verdachtsmomenten bei der Pilatus Bank überprüft. Die im Oktober 2017 ermordete Journalistin Caruana Galizia hatte einen Korruptionsskandal bei der Pilatus Bank aufgedeckt und dem Institut Geldwäsche vorgeworfen. Demnach soll der maltesische Ministerpräsident Joseph Muscat unter anderem Bestechungsgelder aus Aserbaidschan kassiert haben. Die Einlagen bei der Pilatus Bank sind derzeit eingefroren. Die Behörden in Malta hatten bis Anfang 2018 keine Maßnahmen gegen die Pilatus Bank getroffen, obwohl schon 2016 Verdachtsmomente gegen sie wegen Geldwäsche vorlagen. Die Aufsicht in Malta ging erst nach Sanktionen gegen den Eigentümer der Bank in den USA gegen die Pilatus-Bank vor. Ähnlich wie im Fall Lettlands wurde die nationale Aufsichtsbehörde erst tätig, als US-Behörden –ähnlich wie bei ABLV in Lettland – als weltweite „Ersatzaufseher“ tätig geworden sind. Solche Vorkommnisse werfen ein schlechtes Licht auf die Reputation der Europäischen Bankenunion bzw. und ihrer Institutionen.

Alle aufgelisteten Fälle haben eine gemeinsame Ursache: Sie belegen die unzureichende Überwachung der Umsetzung der EU-Geldwäscherichtlinie und EU-Verordnungen durch die zuständigen Behörden in einzelnen Mitgliedsstaaten der EU. Dass Malta und die baltischen Staaten massive Probleme mit Geldwäsche haben, war nie ein Geheimnis. Die bisherigen Aufsichtsstrukturen, die rein national institutionalisiert sind, weisen offensichtlich Kontrolllücken auf, die auch denjenigen EU-Staaten sowie Instituten und Unternehmen, wo die Umsetzung und die Aufsicht funktioniert, gefährlich werden können, wenn Behörden nicht in der Lage oder willens sind, ihre Aufgaben zu erfüllen.

Die EU-Geldwäscherichtlinie hat Anforderungen an Inhalt, Qualität und Dichte der geldwäscherechtlichen Aufsicht nicht im Fokus

Die Sorgfaltspflichten gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sind seit der Verabschiedung der ersten Geldwäscherichtlinie für die verpflichteten Institute und Unternehmen immer feinziselierter und dichter geworden. Die geldwäscherechtlichen Anforderungen, wie sie etwa aufgrund der im vergangenen Jahr durch die Mitgliedsstaaten umgesetzte 4. EU-Geldwäscherichtlinie bzw. durch die im Juni 2018 verabschiedete (5.) EU-Geldwäscherichtlinie zu erfüllen sind, sind den gestiegenen Risiken laufend angepasst worden. Es besteht jedoch eine wachsende Diskrepanz zwischen diesen regulatorischen Anforderungen und der tatsächlichen Implementierung durch die Institute bzw. der Überwachung der Umsetzung durch die nationalen Aufsichtsbehörden. Der EU-Kommission ist dieses Problem bewusst. Sie sieht weiteren Handlungsbedarf durch die von ihr festgestellte uneinheitliche Anwendung der bestehenden risikobasierten Kundensorgfaltspflichten in den einzelnen Mitgliedstaaten und des damit einhergehenden unterschiedlichen Umsetzungsniveaus. Von einem level playing field bei der Umsetzung kann nicht die Rede sein. Dieser Vorwurf trifft nicht nur die Adressaten der geldwäscherechtlichen Vorschriften, d. h. die Institute und Unternehmen, sondern in besonderem Maße auch die nationalen Aufsichtsbehörden im Finanzsektor und über sonstige Wirtschaftsunternehmen.

Zwar hat die EU-Geldwäscherichtlinie die EU-rechtlichen Vorgaben die Verpflichtung zur Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten, Verpflichteten und Behörden durch den Austausch von Informationen und Erfahrungen laufend gestärkt und ausgebaut. Fakt ist aber, das die Art und Weise der geldwäscherechtlichen Überwachung, die Auswahl und Organisation der zuständigen Behörde sowie die Qualität und die Dichte der zeitlichen Überwachungsmaßnahmen den Mitgliedsstaaten nicht vorgeschrieben wird. Sie bleibt grundsätzlich den Mitgliedsstaaten überlassen. Die Generalklausel des Art 48 Abs 1 der Richtlinie sieht lediglich vor, dass die zuständigen Behörden „eine wirksame Überwachung durchführen und die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die Einhaltung dieser Richtlinie sicherzustellen“. Diese Regelung wurde lediglich durch EBA-Leitlinien ergänzt. Die Gemeinsamen Leitlinien legen fest, was nach Ansicht der EBA angemessene Aufsichtspraktiken innerhalb des Europäischen Finanzaufsichtssystems sind oder wie das Unionsrecht in einem bestimmten Bereich anzuwenden ist. Die zuständigen Behörden sollen die für sie geltenden Gemeinsamen Leitlinien in geeigneter Weise in ihre Aufsichtspraktiken (z. B. durch Änderung ihres Rechtsrahmens oder ihrer Aufsichtsverfahren) integrieren, einschließlich der Gemeinsamen Leitlinien, die in erster Linie an Institute gerichtet sind.

Wie kann das Problem gelöst werden?

Angesichts des eklatanten Versagens der nationalen Aufsichtsbehörden in einigen EU-Ländern kann das Problem in der Europäischen Union nicht mehr auf die lange Bank geschoben werden. Darin sind sich Abgeordnete des Europäischen Parlaments, der Europäischen Kommission und auch der Europäischen Zentralbank einig. Es gibt Forderungen aus dem Europäischen Parlament, der Europäischen Zentralbank (EZB) in stärkerem Maße geldwäscherechtliche Aufsichtskompetenzen nach dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) zu übertragen. Nach dem SSM ist die Europäische Zentralbank (EZB) seit 2014 direkt für die Bankenaufsicht über signifikante Banken(-gruppen) verantwortlich. Signifikant ist eine Bank (oder eine Bankengruppe) dann, wenn ihre Bilanzsumme mindestens 30 Milliarden Euro umfasst (oder 20 Prozent des nationalen Bruttoinlandsprodukts) und sie zu den drei größten Kreditinstituten des teilnehmenden Staates gehört. Dies gilt jedoch nicht für die geldwäscherechtliche Aufsicht, wofür sich die EZB bei Schaffung des SSM im Jahr 2014 nicht für zuständig und kompetent genug sah, da Geldwäschebekämpfung eine multidisziplinäre Angelegenheit von Aufsichts- und Ermittlungsbehörden sei. Entsprechende Befugnisse sind ihr deshalb im Rahmen des SSM nicht übertragen worden. An dieser ablehnenden Position der EZB hat sich nichts geändert.

Die Überwachung und Durchsetzung der europäischen Geldwäscheregeln gegenüber Banken obliegt zwar bisher formell ausschließlich den Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten sowie der EU-Kommission. Allerdings hat die EZB hat auch die Pflicht, Geschäftsleiter und Aufsichtsräte von Banken hinsichtlich Finanzkriminalität zu überprüfen, bei latenten Risiken zusätzliches Eigenkapital von den Banken zu fordern und ihnen bei schweren Geldwäschevergehen die Lizenz zu entziehen. Deshalb kann es sich die EZB bei den aktuellen Skandalen im Bankensektor nicht einfach machen und allein auf die Zuständigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden im Bankensektor verweisen. Eine Verbesserung der Zusammenarbeit und ein optimierter Informationsaustausch zwischen nationaler Aufsehern und der EZB ist daher in jedem Fall vonnöten.

Eine vollständige Kompetenzverlagerung auf die EZB in Sachen Geldwäscheprävention würde jedoch zu kurz greifen. Die EZB hat keinerlei Zuständigkeiten außerhalb des Bankensektors; weder für andere Institute im Finanzsektor wie Versicherungen oder Wertpapierhäuser, noch für die übrigen geldwäscherechtlich Verpflichteten wie Wirtschaftsunternehmen oder freie Berufe, wo die Aufsicht trotz bestehender Geldwäscherisiken noch stärker als im Finanzsektor im Argen liegt.

Deshalb muss die EU-Kommission eine größere Rolle im Kampf gegen Geldwäsche spielen und mehr Informations- und Prüfungsrechte – auch vor Ort – erhalten, um den nationalen Aufsichtsbehörden auf die Finger zu schauen. Ein entsprechender Prüfungsmechanismus der EU-Kommission muss in Zusammenarbeit mit der EBA und anderen Institutionen dafür etabliert werden. Falls Prüfungsfeststellungen ergeben, dass nationale Behörden in den Mitgliedstaaten ihren Pflichten bei der Verhinderung von Geldwäsche im Finanzsektor bzw. Nicht-Finanzsektor nicht erfüllen, sollten Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden. Die bereits bestehende Taskforce der Kommission zur Verhinderung von Geldwäsche und Finanzkriminalität muss dafür deutlich mehr Personal und angemessene Mittel erhalten. Was im Kampf gegen Terrorismus personell und materiell bei der EU-Kommission bereits möglich ist, muss im Kampf gegen Geldwäsche genauso möglich sein.

1 Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) als Teil des europäischen Aufsichtsmechanismus soll eine wirksame Regulierung und Beaufsichtigung im europäischen Bankensektor gewährleisten um die Wahrung der Finanzstabilität in der EU und dem Schutz der Integrität, der Effizienz und des ordnungsgemäßen Funktionierens des Bankensektors sicherzustellen.

Die EBA ist Bestandteil des Europäischen Systems der Finanzaufsicht (ESFS), dem drei Aufsichtsbehörden angehören: die Europäische Wertpapier-und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) und die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA). Die EBA ist unabhängig, jedoch gegenüber dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission rechenschaftspflichtig.

Während die nationalen Aufsichtsbehörden und die Europäische Zentralbank für die Überwachung einzelner Finanzinstitute verantwortlich sind, fällt der EBA in erster Linie die Aufgabe zu, durch die Annahme von verbindlichen technischen Standards und Leitlinien zur Erarbeitung des Einheitlichen Europäischen Regelwerks für den Finanzsektor beitragen. Die Behörde spielt außerdem eine entscheidende Rolle in Bezug auf die Förderung der Angleichung der Aufsichtspraktiken, mit der eine harmonisierte Anwendung der Aufsichtsregeln sichergestellt werden soll. Daneben hat die EBA den Auftrag, Risiken und Schwachstellen im EU-Bankensektor insbesondere mit Hilfe regelmäßiger Berichte zur Risikobewertung und europaweiten Stresstests zu bewerten.

Weitere Aufgaben im Rahmen des Auftrags der EBA umfassen Nachforschungen über die unzureichende Anwendung des EU-Rechts durch nationale Behörden, Entscheidungsbefugnis in Krisenfällen, Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen zuständigen Behörden in grenzübergreifenden Fällen sowie die unabhängige Beratung von Europäischem Parlament, Rat und Kommission.

Michael Findeisen