Die Regelungen zur administrativen Vermögenseinziehung im Gesetzesentwurf der Bundesregierung zum Zollfinanzgerechtigkeitsgesetz (ZFG) sind ein regulatorischer Scheinriese.
Am 12. August 2026 hat die Bundesregierung den Entwurf des Gesetzes für mehr Gerechtigkeit durch die Stärkung der Zollverwaltung und die Bekämpfung der Finanzkriminalität (Zollfinanzgerechtigkeitsgesetz – ZFG) beschlossen.[1] Damit will die Bundesregierung wesentliche Teile des Gemeinsamen Aktionsplans gegen Organisierte Kriminalität vom Februar 2026 und des Aktionsplans gegen Steuer- und Finanzkriminalität vom Juli 2026 für den Bereich der Zollverwaltung umsetzen.
Herzstück des Regierungsentwurfs ist neben der Umstrukturierung der Zollverwaltung zum Zwecke der Kompetenzbündelung und Verkürzung der Informationswege ein Verfahren zur administrativen Vermögensermittlung, Sicherung und administrativen Einziehung rechtswidrig generierter bedeutsamer Vermögensgegenstände durch die Finanzgerichte.
Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 53 Abs. 1 Zollkriminalitätsbekämpfungsgesetz – ZollKrimBG (E) soll mit dem Verfahren für administrative Vermögensermittlungen und -sicherung ein „eigenständiges Verwaltungsverfahren samt Möglichkeit der Einziehung geschaffen werden, um den Gefahren für das Vertrauen in den Rechtsstaat und damit auch das Wirtschafts- und Finanzsystem durch verdächtige Vermögengegenstände zu begegnen, bei denen die Instrumente des Strafverfahrensrechts nicht greifen und das, wie auch andere präventive Instrumente, den vorstrafrechtlichen Bereich betrifft.“ Dieses gesetzgeberische Ziel im Zollkriminalitätsbekämpfungsgesetz unterstützt mafianeindanke.
Bei der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität (OK) kommt der Vermögensabschöpfung eine immer größere Bedeutung zu. Für alle im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien ist die Notwendigkeit der Optimierung der Gewinnabschöpfung – die AFD ausgenommen – seit Jahren unstreitig. Im Aktionsplan gegen Organisierte Kriminalität wurde dies noch einmal von Finanzminister Klingbeil unterstrichen. Das Hauptziel der Bekämpfung der OK verlange nach seiner Auffassung, illegale Profite konsequent abzuschöpfen. Hierfür besteht, gerade in Deutschland, auch dringender Handlungsbedarf. Europol zufolge machen die sichergestellten Vermögenswerte lediglich 2,2 bis 4,4 Prozent der gesamten illegalen Einnahmen der OK aus. Diese belaufen sich nach Dunkelfeldstudien auf Volumina von über 100 Milliarden Euro p.a. Der große Rest der illegal generierten Profite, verbleibt also bei den Tätern der OK.[2] Als Kapital für neue kriminelle Aktivitäten oder für Investitionen in der legalen Wirtschaft. Der Finanzminister erwartet vom Gesetzentwurf, dass Beträge aus dubiosen Quellen künftig viel schneller abgeschöpft werden können.“[3]
Dieses Ziel würde bei der Umsetzung des Regierungsentwurfs ohne substanzielle Änderungen durch den Deutschen Bundestag deutlich verfehlt. Die administrative Vermögensabschöpfung ist ein von mafianeindanke e.V. seit langem geforderter, für die Vermögensabschöpfung unverzichtbarer Mechanismus, der aber, im Entwurf entkernt, lediglich als regulatorische leere Hülle im Entwurf vorhanden ist.
Bei der Schaffung eines administrativen Parallelverfahrens der Vermögensabschöpfung zum strafprozessualen Verfahren orientierte sich die Bundesregierung kriminalpolitisch weitgehend am bewährten zweigleisigen Modell, wie es in Italien schon seit 2011 zur Bekämpfung der Mafia kodifiziert ist. Seither existiert in Italien ein autonomes vermögensbezogenes Präventionsverfahren, das vom Strafverfahren völlig unabhängig ist. Dieses ist im italienischen Anti-Mafia-Kodex (Gesetzesdekret Nr. 159/2011) geregelt[4]. Der Anti-Mafia-Kodex enthält auch spezifische Regelungen zur Koordinierung beider Verfahren. Aufgrund dieses Präventionsverfahrens und eben nicht durch das Strafverfahren wurde bzw. wird der Löwenanteil der Einziehungen von illegal generierten Vermögensgegenständen vollzogen und damit der Erfolg der Einziehungen in Italien sichergestellt. In diesem Zusammenhang wurden per 31.12.2025 u. a. 27.847 Immobilien, dabei10.488 Grundstücke eingezogen.[5] Die Einziehung von Grundstücken aufgrund strafrechtlicher Einziehungsvorschriften ist hingegen in Deutschland eine seltene Ausnahme.
Die Präventionsbeschlagnahme und die anschließende Präventionskonfiskation können im italienischen Recht unabhängig von der Existenz bzw. Einleitung eines Strafverfahrens angeordnet werden. Nicht zuletzt durch die Interventionen der Arbeitsebene des Bundesministeriums der Justiz und Verbraucherschutz bei der Fassung des Referentenentwurfs und der Abstimmung des Regierungentwurfs unter Federführung des Bundesministeriums der Finanzen wurde ein eigenständiges Parallelverfahren, das sich ausschließlich am Vorliegen einer objektiven Gefahr und nicht am strafprozessualen Verdacht ausrichtet, ausgebremst.
Durch die Neufassung des § 53 Abs. 2 Zollkriminalitätsbekämpfungsgesetz – ZollKrimBG (E) im Regierungsentwurf wird in Abweichung vom Normtext im ursprünglichen Referentenentwurf dieses eigenständige, außerhalb des Strafverfahrens stehende Verfahrensziel des administrativen Verfahrens dadurch konterkariert, dass diese Norm nunmehr explizit eine Subsidiaritätsklausel enthält. Ergibt sich im Verfahrensverlauf der Anfangsverdacht einer Straftat (namentlich in Bezug auf den Straftatbestand der Geldwäsche (§ 261 StGB), soll ausschließlich ein strafprozessuales Strafverfahren stattfinden, das gegenüber dem administrativen Verfahren absoluten Vorrang hat. Sofern bereits ein Verwaltungsverfahren eingeleitet war, würde dieses blockiert.
Italien löst genau diesen Konflikt zwischen beiden Verfahren und den unterschiedlichen Beweismaßstäben nicht über eine Subsidiaritätsregel, sondern erfolgreich über das sog. doppio binario-System. Rechtsgrundlage ist Art. 29 Codice Antimafia (D.Lgs. 159/2011): Das Präventivverfahren (procedimento di prevenzione) läuft unabhängig vom Strafverfahren. Es kann also parallel zu einem Strafverfahren wegen derselben Tatsachen laufen, ohne dass eines das andere sperrt oder aussetzt und es bleibt unberührt von einem Freispruch/Einstellung oder sogar vom vollständigen Fehlen eines Strafverfahrens.
Es ist nicht ersichtlich, bei welchen Fallkonstellationen aufgrund dieser Subsidiaritätsklausel im Gesetzesentwurf überhaupt ein administratives Verfahren, das im Ergebnis zu einer Einziehung durch die Finanzgerichte führen soll, Anwendung finden kann. Solche Entscheidungen werden in der Praxis nicht vorkommen. Deshalb erwähnt auch die Gesetzesbegründung hierfür keinerlei Beispielsfälle.
Auch im Vorfeld der Einziehung würden die Beamten des Zolls letztendlich in der Mehrzahl der Fälle anstelle der Maximen eines administrativen Verfahrens an der Leine der Ermittlungsbehörden nach den Vorgaben der Strafprozessordnung geführt. Dies dürfte inzwischen gerade für den Hauptanwendungsfall der Geldwäsche gelten, weil die neue Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts[6] in Bezug auf § 261 Abs. 1 StGB in seiner Fassung vom 9. März 2021 auf den sog. Doppelten Anfangsverdacht verzichtet. Und damit auf eine Konkretisierung der früher erforderlichen Katalogvortat.
Ein strafprozessualer Anfangsverdacht liegt deshalb im Regelfall immer vor und räumt dem Strafverfahren oder zumindest dem Einziehungsverfahren nach § 76a Abs. 4 StGB aufgrund der Subsidiaritätsklausel absoluten Vorrang ein. Letzteres ist als Maßnahme i.S. d. § 11 StGB im StGB geregelt und kann deshalb dann Anwendung finden, wenn Ermittlungen wegen Geldwäsche einen Tatnachweis nicht erbringen. In den Fällen, in denen während des Ermittlungsverfahren Vermögensgegenstände sichergestellt worden sind und deren Herkunft verdächtig ist, können die sichergestellten Vermögensgegenstände aufgrund der in § 437 StPO angesprochenen Indiztatsachen (die mit denen des § 54 Abs. 3 Nr. 1 Zollkriminalitätsbekämpfungsgesetz – ZollKrimBG (E) identisch sind) eingezogen werden, sofern das Strafgericht von der illegalen Herkunft des Vermögensgegenstands voll überzeugt ist. Lediglich bei dem Vorliegen einer Ordnungswidrigkeit dürfte dies anders sein und ein administratives Verfahren ermöglichen.
Die Inkonsequenz und Kleinmütigkeit der Regelung eines administrativen Einziehungsverfahrens im Regierungsentwurf wird auch an anderer Stelle sichtbar. Bei der administrativen Einziehung kommt es anders als bei der im StGB geregelten Einziehung bei der Maßnahme der Einziehung nicht darauf an, dass der Vermögensgegenstand nach Überzeugung der Mitarbeiter des Zolls und des Finanzgerichts aus einer rechtswidrigen Tat herrührt. Anstelle eines Verdachts ist ausschließlich das Vorliegen einer im Gesetz geregelten Gefahrensituation aus dem Katalog des § 54 Abs 3 Zollfahndungsdienstgesetz (E) entscheidend und zudem müssen Zweifel an der rechtmäßigen Herkunft des Vermögensgegenstands bestehen. Es müsste also ausreichend sein, dass die Herkunft eines Vermögensgegenstands unklar bleibt, soweit er gefährlich ist.
Im Widerspruch zu diesen Verfahrens- und Prozessmaximen des Rechts der Gefahrenabwehr muss das Finanzgericht allerdings nach § 62 Abs. 1 Zollkriminalitätsbekämpfungsgesetz – ZollKrimBG (E) „davon überzeugt sein, dass der Vermögensgegenstand nicht rechtmäßiger Herkunft ist“. Nur dann kommt eine Einziehung in Betracht. Dies sind andere, höhere Anforderungen als Zweifel an der rechtmäßigen Herkunft. Dies sind Hürden, die der Strafprozessordnung entsprechen und in einem administrativen Verfahren dogmatisch nichts verloren haben.
Im Ergebnis würde ohne die Aufgabe des Subsidiaritätsprinzips und die saubere Trennung zwischen dem strafprozessualen Einziehungsverfahren und der administrativen Einziehung aufgrund des Vorliegens einer Gefahrensituation durch die nunmehr im Regierungsentwurf vorgeschlagenen Regelungen für die Rechtspraxis keinerlei Mehrwert erzielt. Insoweit ist der Regierungsentwurf in jedem Falle nachzubessern. Zu diesem Ergebnis würde ohne Zweifel auch die Financial Action Task Force (FATF) in ihrer nächsten Deutschland-Prüfung kommen, die im letzten Prüfungsbericht die Defizite des deutschen Einziehungsrechts und des fehlenden empirischen Materials hierzu moniert hat.
[1] BT-Drucksache 21/8282.
[2] Europol, the other side of the coin, an analysis of economic and financial crime, 2023, S. 56
[3] Tagesschau.de/aktionsplan-gegen-organisierte-kriminalitaet-100.html.
[4] Italien kennt heute zwei funktional unabhängige Verfahren:
- Strafrechtliche Einziehung (confisca penale) gemäß §§ 240 ff. c.p.: Sie erfolgt im Rahmen des Strafverfahrens und betrifft tatbezogene Erträge und Tatmittel; dabei ist das volle strafprozessuale Beweismaß anzuwenden.
- Präventive Einziehung (confisca di prevenzione) nach dem D.Lgs. 159/2011 (Antimafia-Gesetzbuch): Ein eigenständiges gerichtliches Verfahren innerhalb der „misure di prevenzione“, das ohne strafrechtliche Verurteilung auskommt. Voraussetzung sind eine qualifizierte Gefährdungslage (z.B. mafiöse oder organisierte Strukturen) sowie ein erhebliches Missverhältnis zwischen Vermögen und legal erklärbaren Einkünften. Das Beweismaß ist hier gemildert; dem Betroffenen obliegt faktisch die Plausibilisierung der rechtmäßigen Herkunft seines Vermögens.
[5] Relazione ANBSC 2025, S.23, abrufbar unter https://benisequestraticonfiscati.it/wp-content/uploads/2026/08/ANBSC-Relazione-2025.pdf
[6] BVerfG 1 BvR 2449/25.
