Seit Langem steht der Ruf nach einer Europäischen Staatsanwaltschaft im Raum. Da Verbrecherbanden nicht an nationalstaatlichen Grenzen in Europa Halt machen, könnte eine solche Institution einen wichtigen Beitrag leisten für die effiziente Strafverfolgung. Sie scheiterte bisher an nicht-einheitlichen Positionen der Mitgliedsstaaten zu diesem Thema. Das hat sich nicht geändert, dennoch kommt Bewegung in die Sache.
Im März 2017 wurde in Brüssel eine Absichtserklärung unterzeichnet, die den Beginn einer verstärkten Zusammenarbeit vorsieht. Sie soll der Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft (EPPO – European Public Prosecutor’s Office) vorweggehen. Dieses Gremium, das schon von Artikel 86 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union AEUV vorgesehen ist, würde einem verstärkten Engagements der einzelnen Staaten dienen bei ihrem Kampf gegen Straftaten, die die finanziellen Interessen der Union verletzen. Damit sollen im Endeffekt also die Steuerzahler der Europäischen Union geschützt werden.
Kriminalität ist zusehends grenzüberschreitend organisiert. Ein alarmierendes Beispiel etwa sind internationale Umsatzteuer-Betrugsdelikte (cross-border fraud): Laut Angaben der Europäischen Kommission (von 2016) gehen auf diese Art jedes Jahr ca. 50 Milliarden Euro verloren. Die grenzüberschreitende Kriminalität, die in den letzten Jahren zugenommen hat, wird außerdem von Gruppen begangen, die extrem mobil sind und in verschiedenen Sektoren und juristischen Zuständigkeitsbereichen operieren.
Sofern die europäische Staatsanwaltschaft eingerichtet werden sollte, würde sie OLAF – das europäische Amt für Betrugsbekämpfung – und Eurojust – das europäische Organ für Zusammenarbeit in Strafsachen – nicht ersetzen, sondern eng mit diesen zusammen arbeiten. OLAF insbesondere ist im Augenblick die einzige Behörde, die Ermittlungen auf supranationaler Ebene durchführen kann, die allerdings auf Verwaltungsuntersuchungen beschränkt sind und von der Zustimmung der betroffenen Mitgliedsstaaten abhängig. Die Einrichtung einer europäischen Staatsanwaltschaft würde darüber hinaus mit Hilfe von Strafverfahren vor den zuständigen Gerichten der jeweiligen Mitgliedsstaaten den Kampf gegen Vergehen verstärken, die die finanziellen Interessen der Union verletzen.
Den ersten Vorschlag zur Einrichtung einer europäischen Strafverfolgungsbehörde hat die europäische Kommission im Juli 2013 gemacht. Dass nun fast vier Jahre später beschlossen wurde, mit Hilfe der sog. „verstärkten Zusammenarbeit“ (eine in den Verträgen vorgesehene Maßnahme, die die Zusammenarbeit von mindestens 9 Mitgliedsländern verlangt) die Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft weiter voranzutreiben, ist der Tatsache geschuldet, dass die Mitgliedsstaaten nicht in der Lage waren, zu einer Einigung zu kommen. Einer der Problempunkte, die eine einheitliche Beschlussfassung verhinderte, ist die Frage, ab welchem Streitwert ein Verdachtsfall automatisch an den europäischen Staatsanwalt weitergeleitet wird.
Für manche bedeutet der jetzt unterzeichnete Beschluss, dass das Projekt der Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft seines anfänglich innovativen Gehalts beraubt ist. Deshalb hat Italien seine Zustimmung verweigert, obwohl es doch von Anfang an diese Initiative aktiv unterstützt hat, in der Annahme, in einer möglichen europäischen Strafverfolgungsbehörde hätte man einen konkreten Verbündeten im Kampf gegen die organisierte Kriminalität. Gerade Italien erhofft sich so schnell wie möglich eine Wiederaufnahme der Verhandlungen, um Mittel, Struktur und Kompetenzen der Behörde neu diskutieren zu können. Wenn die im Februar eingereichte Fassung begründet werden konnte mit dem Bemühen um eine einheitliche Zustimmung aller Beteiligten, so müsste man nach Meinung des italienischen Justizministers Andrea Orlando das Abkommen, falls es auch als Ergebnis der „verstärkten Zusammenarbeit“ präsentiert werden sollte, als lächerlich bezeichnen.
Im Augenblick haben die Justizminister von 16 der insgesamt 28 Mitgliedsstaaten den drei europäischen Institutionen formell ihre Absicht mitgeteilt, die „verstärkte Zusammenarbeit“ zu praktizieren, und zwar Finnland, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Portugal, Frankreich, Deutschland, Luxemburg, Litauen, Spanien, Bulgarien, Rumänien, Griechenland, Belgien, Kroatien und Zypern. Im Falle einer Verabschiedung wird ein weiteres Problem zu lösen sein – die Finanzierung dieser neuen Europäischen Staatsanwaltschaft, da ja nicht alle Mitgliedsstaaten sich beteiligen werden. Dazu kommt die Frage, wie die finanziellen Interessen der Union geschützt werden können von Seiten der Staaten, die nicht bei der „verstärkten Zusammenarbeit“ mit machen. Einige Lösungsmöglichkeiten zeichnen sich jetzt schon ab.
Vor diesem Hintergrund stellen sich sofort die folgenden Fragen: Handelt es sich dabei um eine der ersten Initiativen einer Europäischen Union der verschiedenen Geschwindigkeiten?
Bedeutet die nicht vorhandene Einstimmigkeit innerhalb des Rates, dass die Einrichtung einer europäischen Staatsanwaltschaft einzig und allein mittels der „verstärkten Zusammenarbeit“ möglich ist?
Ziel ist, die Verhandlungen bis Ende Juni abzuschließen. Anschließend müsste das europäische Parlament zustimmen, das ja seit Langem nicht müde wird zu betonen, dass die augenblickliche Zersplitterung der nationalen Maßnahmen zur Verbrechensbekämpfung zum Schutz der Bilanz der EU unbedingt reduziert werden muss. Das europäische Parlament hat unterstrichen, dass zu diesem Zweck die Europäische Staatsanwaltschaft die vorrangige Zuständigkeit haben müsste für bestimmte Vergehen. Diese sind in einem Richtlinienentwurf definiert, der sich mit der Bekämpfung von Betrugsdelikten, die die finanziellen Interessen der EU verletzen, mit Hilfe des Strafrechts befasst (die sogenannte Direktive PIF, Vorschlag der Kommission aus dem Jahre 2012). Diese Direktive müsste auch Mehrwertsteuer-Probleme in ihrem Anwendungsbereich enthalten. Man erwartet Entwicklungen auch in dieser Richtung.
Für den Augenblick behindert und schwächt der deutliche Unterschied zwischen Rechtssprechung, juristischen Traditionen und Rechtssystemen in den verschiedenen Mitgliedsstaaten den Kampf gegen Betrugsdelikte und Kriminalität zum Schaden der Union. Und das in einer Zeit, in der immer mehr Vergehen einen grenzüberschreitenden Charakter haben. Die dringende Notwendigkeit, die finanziellen Interessen auf europäischer Ebene wirkungsvoller zu schützen, wird jedoch von allen Mitgliedsstaaten erkannt.
