EU legt neuen Aktionsplan gegen Geldwäsche vor

Am 7. Mai 2020 hat die EU-Kommission durch Exekutiv-Vizepräsident Valdis Dombrovskis einen neuen Aktionsplan der Europäischen Union zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in der Europäischen Union veröffentlicht. Dieser Aktionsplan listet Maßnahmen auf, die die Kommission in den nächsten 12 Monaten ergreifen will, um die EU-Vorschriften gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung besser zu harmonisieren, durchzusetzen, zu überwachen und zu koordinieren.

Ziel dieses Plans soll es sein, bestehende Schlupflöcher im Anti-Geldwäscheregime zu schließen und Schwachstellen der EU-Vorschriften zu beseitigen. Die Geldwäsche-Skandale der letzten Jahre in der Europäischen Union haben gezeigt, dass insbesondere der Bankensektor in der Europäischen Union nach wie vor äußerst anfällig für grenzüberschreitende Geldwäsche ist und das Aufsichtssystem und dessen Umsetzung in den Mitgliedsstaaten große Lücken aufweist. Allein im Fall Danske Bank, in dem mehrere europäische Banken einschließlich der Deutschen Bank verwickelt sind, wurden Gelder in einem Volumen von mehreren Milliarden gewaschen.

Der Aktionsplan besteht aus 6 Elementen:
• Effektivere Umsetzung der EU-Regeln in den Mitgliedstaaten: Monitoring durch die EU-Kommission (inkl. Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren)
• Einheitliches Regelwerk: stärkere Harmonisierung der Geldwäscheregeln, um nationale regulatorische Diskrepanzen zu vermeiden (Ersetzung der Geldwäscherichtlinien durch EU-Verordnungen)
• Supranationale Aufsicht, entweder durch die Europäische Bankenaufsicht (EBA) oder eine neu zu schaffende Institution auf EU-Ebene
• Neuer Koordinations- und Unterstützungsmechanismus für nationale Geldwäsche-Meldestellen (Financial Intelligence Units – FIU) in der Europäischen Union
• Durchsetzung strafrechtlicher Bestimmungen und Informationsaustausch auf EU-Ebene: Die justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit auf der Basis von EU-Instrumenten und institutionellen Vereinbarungen ist für einen angemessenen Informationsaustausch dabei von entscheidender Bedeutung. Der Privatsektor hat nach den Vorgaben der EU-Geldwäscherichtlinie den Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu unterstützen. Die Kommission will Leitlinien zur Rolle öffentlich-privater Partnerschaften herausgeben, um den Datenaustausch zu klären und zu verbessern
• Globale Rolle der EU: Aktive Beteiligung an und Vorantreiben von weltweiten Geldwäschebekämpfungsmaßnahmen, insbesondere über die FATF

Während die meisten Elemente des Aktionsplans wie die zukünftige Zusammenarbeit der FIUs noch äußerst vage formuliert sind und nicht ersichtlich ist, welche konkreten Maßnahmen die Kommission im Ergebnis ergreifen wird, enthält dieser bereits jetzt zwei konkrete Schritte, welche Regulierungsvorhaben die Kommission dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament im nächsten Jahr vorschlagen wird:

1. Die Ersetzung der seit 1990 bereits fünfmal überarbeiteten EU-Geldwäscherichtlinie durch eine EU-Verordnung. Dieser Schritt geht in die richtige Richtung. Während EU-Richtlinien in einem zweiten Schritt in den Mitgliedsstaaten durch ein nationales Gesetz umgesetzt werden müssen, bevor sie für die verpflichteten Institute und Unternehmen verbindlich ist, besitzt eine EU-Verordnung eine unmittelbare Wirkung und Gültigkeit. Eine Richtlinie definiert im Übrigen nur einen Mindeststandard für die dort geregelten Pflichten. Die Praxis hat gezeigt, dass die Richtlinien in den Mitgliedsstaaten höchst unterschiedlich von den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden. Die Kommission erhofft sich von einer EU-Verordnung eine größere Harmonisierung bei der Umsetzung. Vor großen Illusionen, das bestehende Aufsichtsgefälle mit einer Verordnung umfassend schließen zu können, sei jedoch gewarnt. Erfahrungen mit der europäischen Finanzmarktregulierung in anderen Aufsichtsbereichern zeigen, dass auch EU-Verordnungen in den Mitgliedsstaaten unterschiedlich „gelebt“ und deren Einhaltung mit unterschiedlicher Dichte von nationalen Aufsichtsinstitutionen überwacht werden. Nur eine schlagkräftige europäische Aufsichtsinstitution ist in der Lage, mit Prüfungen in den Mitgliedsstaaten „vor Ort“ eine harmonisierte Umsetzung durchzusetzen. Einen Vorteil haben EU-Verordnungen jedoch in jedem Fall: Die Rechtsakte können in einem einstufigen Verfahren schneller in Kraft treten. Dadurch kann auch schneller auf neue Risiken und Einfallstore für Geldwäsche im Finanzsystem europaweit reagiert werden.
   
2. Der politisch bedeutsamste Vorschlag des Aktionsplans zielt auf die Schaffung einer europäischen Aufsichtsbehörde mit direkten Befugnissen gegenüber den zuständigen Institutionen in den EU-Staaten bzw. zusätzlich Prüfungsrechten bei verpflichteten Instituten und Unternehmen, die gegebenenfalls eigenständig bzw. zusammen mit den nationalen Aufsichtsbehörden wahrgenommen werden. Gerade bei grenzüberschreitenden Geldwäschefällen hätte die Rolle der neuen Aufsicht eine wichtige koordinierende und harmonisierende Funktion. Derzeit sind allein die Mitgliedstaaten zuständig, die Anwendung der einschlägigen EU-Vorschriften gegen Geldwäsche national zu überwachen, was Unterschiede bei der Dichte und Qualität der Aufsicht zur Folge hat. Die Kommission hat im Aktionsplan bereits zwei Wege zur Verortung dieser Aufsichtsbehörde vorgeschlagen: eine EU-Aufsicht entweder durch die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) oder die Schaffung einer neuen EU-Behörde. Diese Vorstellungen der Kommission sind schon länger bekannt. Die meisten Mitgliedsstaaten haben darauf verhalten reagiert, weil sie Aufsichtskompetenzen nicht an die EU-Ebene abgeben wollen. Es ist zu begrüßen, dass sich Deutschland (durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht – BaFin) für die Schaffung einer neuen Aufsichtsinstitution und gegen den EBA-Vorschlag ausgesprochen hat.
   Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA mit Sitz in Paris ist für diese neue Aufgabe denkbar ungeeignet. Bislang ist die EBA vor allem ein Regelsetzer und kein Kontrolleur. Die EBA schafft neben den EU-Rechtsvorschriften zusätzliche und begleitende Regularien für die Banken und nicht für andere Verpflichtete wie Versicherungen, Wertpapierhäuser, Gewerbebetriebe oder Freie Berufe. Es widerspricht dem Gewaltenteilungsprinzip, normsetzende und exekutierende Kompetenzen bei einer Stelle zu bündeln. Im Übrigen hat sich die EBA bei der (bisher ausgebliebenden) Aufarbeitung des Danske Bank Skandals nicht mit Ruhm bekleckert. Die EBA setzt sich aus Vertretern der nationalen Aufsichtsbehörden zusammen. In einem gefährlichen Korpsgeist hat es diese Behörde nicht vermocht, in irgendeiner Weise Druck auf die nationalen Aufsichtsbehörden, die in diesem Skandal sträflich versagt haben, auszuüben und Verantwortliche von ihrer Funktion zu entbinden.
   
   Forderung muss sein, dass die Aufsichtskompetenzen der neuen Behörde weit gefächert werden und unmittelbare Durchgriffsrechte gegenüber den verpflichteten Instituten und Unternehmen erlauben. Jede neue Aufsichtskompetenz hat im Übrigen nur dann einen Mehrwert, wenn die neue Behörde mit ausreichendem qualifiziertem Personal ausgestattet wird, um von dieser in der laufenden Aufsicht auch Gebrauch machen zu können.